Создание единой электронной сети взаимодействия между ведомствами должно упростить механизм передачи данных и облегчить получение заказываемых документов и справок
Однако будет ли реализована СМДО именно таким образом в Беларуси — вопрос открытый. Никаких нормативных актов, регулирующих работу системы, сегодня нет.
В статье представлен краткий экскурс внедрения СМДО в Беларуси, проанализированы аналогичные системы в Украине и России. В конце статьи мы предлагаем конструктивное решение, которое позволит внедрению СМДО поспособствовать развитию электронной демократии в Беларуси.
Что собой представляет система межведомственного документооборота в Беларуси?
В своём интервью БЕЛТА от 24 ноября 2014-го года начальник управления эксплуатации информационных систем Национального центра электронных услуг (НЦЭУ) сообщил, что на правительственном уровне принято решение до 1 января 2017 года осуществить поэтапное подключение к системе государственных ведомств и предприятий. Он отметил, что работа электронного правительства напрямую зависит от реализации системы.
Поэтапное подключение к системе межведомственного документооборота (СМДО) подразумевает сперва внедрение систем электронного документооборота в ведомстве (на предприятии), а затем уже подключение их к СМДО. Как сообщается в интервью, внедрение внутриведомственной системы является затратным — в 2014-м году для предприятия в 100 человек оно составляло 130 миллионов белорусских рублей (около 12 тысяч долларов США по курсу на то время). Не ясно, входит ли в эту сумму автоматическое подключение к СМДО.
Отдельно отмечена важность запуска СМДО для граждан.
Во-первых, он подчеркнул, что «… эта система направлена и на дебюрократизацию госаппарата. Чиновник, работающий в системе, не сможет отложить или забыть о каком-то письме или документе, потому что предусмотрены определенные сроки выполнения задачи — они прозрачны. В конце месяца каждый госслужащий будет составлять отчет, где отразится объективная картина результативности его работы — какие задачи выполнены, какие нет. И если невыполненные задачи будут переходить из месяца в месяц, встанет вопрос о компетентности такого сотрудника».
Во-вторых, подтвердил, что в перспективе «обычный гражданин сможет зайти в систему и посмотреть, на какой стадии находится его документ».
Осуществляется внедрение систем за счёт бюджетов ведомств и предприятий.
Можно предположить, что в том случае, если предприятия и ведомства не прописывают данную статью расхода, то оказываются в патовой ситуации — с одной стороны они обязаны подключаться к СМДО, с другой, у них нет для этого средств.
На правовом уровне НЦЭУ действует в соответствии с Указом № 157, который утверждает, что «приобретаемые (разрабатываемые, модернизируемые) государственными органами и иными государственными организациями ведомственные системы электронного документооборота (за исключением предназначенных для обработки информации, отнесенной к государственным секретам) должны обеспечивать возможность взаимодействия с системой межведомственного электронного документооборота государственных органов с применением формата обмена данными, сформированного НЦЭУ». Еще одним нормативным документом является Государственная программа развития цифровой экономики и информационного общества на 2016-2020 годы. Отметим, что первоначально СМДО развивался в рамках предшествующих программ. Реализация проекта началась в 2008-м году.
Как сообщается в уже упомянутом интервью,»благодаря креативности и грамотной работе руководства Министерства лесного хозяйства» процесс от анализа проблемы до перехода к постоянной эксплуатации СЭД занял около 4 месяцев. На сайте НЦЭУ сообщается, что до конца 2016-го года «всем государственным организациям предписывается шагнуть в электронное будущее». Под электронным будущим, судя по всему, подразумевается подключение к СМДО. Насколько это реально?
В интервью газете «Звезда» от 26 октября 2016 года начальник управления электронной коммерции подтверждает, что до 1 января 2017 года все государственные организации обязаны подключиться к системе межведомственного документооборота, что позволит НЦЭУ объединить их в единую сеть.
По её данным сегодня уже 3000 организаций подключены к системе, что составляет около 16% обязательных абонентов. Получается, что в итоге к системе должно быть подключено около 18 750 предприятий и ведомств. На сайте НЦЭУ работает специальный счётчик, указывающий, сколько абонентов уже есть в СМДО. На 15 ноября он оставался на отметке 2 950, то есть, те самые три тысячи.
На 28 февраля количество подключенных к СМДО предприятий составило 6 169.
Отметим также, что из слов сотрудника центра не ясно, сколько ведомств уже используют систему электронного документооборота, которая является промежуточным этапом при переходе к системе межведомственного документооборота.
В тех ведомствах и предприятиях, которые уже подключились к СМДО, переписка ведется только в электронной форме. Однако «по системе межведомственного документооборота не отправляются документы, которые предназначены для служебного использования и представляют государственную тайну». Если второй пункт очевиден, то под категорию документов, предназначенных для служебного использования, может попасть практически любой документ.
Что собой представляет система межведомственного документооборота в России?
Подробную информацию об истории внедрения и работе аналогичной системы в России можно посмотреть на сайте tadviser.ru. Тут мы дадим краткое резюме и обозначим точки пересечения российского опыта с белорусским.
В России решение о внедрении системы межведомственного документооборота было принято в сентябре 2009 года. Именно тогда вступило в действие постановление №714, которое «определяет межведомственный электронный документооборот как взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота». Работать система должна по такому же принципу, что и в Беларуси, но: «при этом допускается обмен и общедоступной информацией, и сведениями, составляющими служебную тайну».
В 2011 году было принято постановление о том, что «органы исполнительной власти должны перейти на безбумажный внутренний документооборот с 1 января 2012 г., а органы местного самоуправления — с 1 июля 2012». Предполагалось разработать единый формат, который позволил бы осуществлять взаимодействие различных СЭД в рамках единой системы. Определён и опробован он был только в сентябре 2014-го. Им стал «PDF/А, с размещением реквизитов электронного документа в XML-файле». Перейти на систему межведомственного документооборота всем ведомствам до 27 апреля 2015 года постановила правительственная комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности под председательством главы Правительства РФ Дмитрия Медведева.
В январе 2015 были установлены правила документооборота. В первую очередь они касались уже упомянутых требований по кодированию документов. 12 ноября того же года Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации сформулировало требования электронного взаимодействиями между органами власти, которые были закреплены совместным приказом Министерства Связи и Федеральной службы охраны Российской Федерации № 186/258. Этот приказ утверждает «единые стандарты представления электронных документов, процедуры проверки и подтверждения их аутентичности, правила обмена электронными документами различных типов систем электронного документооборота, формат электронного документа и электронной подписи, а также правила визуального отображения документа в электронном виде». Контролировать работу системы поручено Федеральной службе охраны.
Видно, что система межведомственного документооборота создана для упрощения работы именно ведомств.
Однако, как нам видится, она может использоваться в работе Единой сети передачи данных (ЕСПД), цель которой — упростить передачу данных о гражданах как внутри ведомства, так и между ведомствами. Использование ЕСПД носит рекомендательный характер, а не обязательный, поэтому ведомство само решает, подключаться к ней или нет.
В 2015-м году, по данным того же сайта tedviser.ru, ЕСПД использовало шесть федеральных ведомств. В 2016-м к ним присоединилось ещё восемь. Правда, мы не нашли официального постановления о том, что граждане имеют право на прямой доступ к этой системе. Как и в случае с межведомственным документооборотом, ЕСПД хоть и ориентирована на упрощение доступа граждан к услугам электронного правительства, своей целью ставит упрощение работы ведомств.
Развитие системы межведомственного документооборота в Украине
В ноябре 2015 года первый заместитель главы Государственного агентства по вопросам электронного правительства сообщил, что в 2017 году планируется завершить переход к системе межведомственного документооборота. Как и остальные СМДО, она должна объединить ведомства, органы местного самоуправления и юридические лица. Была определена и правовая основа для запуска системы. Ей стало постановление Кабинета Министров Украины под номером 670 «Некоторые вопросы электронного взаимодействия органов исполнительной власти». Был анонсирован и бюджет, который составил 1.5 – 2 миллиарда гривен (около 58 с половиной миллионов долларов по курсу на октябрь 2015-го года).
Датой запуска системы был названо 1 января 2016 года. Однако пока говорить о полноценной реализации программы рано.
В Украине происходит постепенный переход к системе межведомственного документооборота как на региональном уровне, так и на правительственном. Так, в октябре 2016-го Пенсионный фонд сообщил о планах подключения к СМДО до конца года. В 2017-м году планируется подключение административного аппарата к СМДО в Ровненской области. Отметим, что реализация проекта в Ровненской области осуществляется при поддержке Европейского Союза, а именно Центра предоставления административных услуг как инновационного инструмента взаимодействия власти и общества.
Насколько мы можем судить, пока рано говорить о том, что реализация СМДО в Украине завершена. Однако стоит отметить, что в отличие России и Украины реализация проекта идет не централизовано. Местные органы самоуправления самостоятельно решают, есть ли им смысл присоединяться к системе. Как и в России, реализацией программы занимаются негосударственные службы — тендер на разработку и внедрение системы получают частные компании, такие как, например, IT Enterpise. Непосредственную поддержку оказывает Европейский союз.
Предварительные выводы
В Беларуси Система межведомственного документооборота полностью реализуется государственными институтами. Никакого тендера на разработку СМДО, насколько удалось выяснить, не было, включение региональных органов управления осуществляется по распоряжению центрального аппарата, а не в следствие самостоятельной инициативы. Ни в России, ни в Украине столь сильная зависимость от центрального управления не прослеживается.
Стоит отметить отсутствие полноценной правовой базы для реализации Системы. Отсылки на Указ и на Программу не являются полноценными и достаточными. В обоих случаях СМДО представлена маргинально. Не прописан орган, осуществляющий контроль за реализацией программы. Также не ясны те преимущества, которые получат граждане от введения СМДО.
С целью прояснения ряда спорных вопросов, была создана петиция, в которой сформулирована просьба прояснить все социально значимые механизмы работы СМДО, а также указать, какую именно пользу получат граждане после полноценного запуска системы.